林子良

（v）任何机关不得预先收取任何费用，除非申请人以前有过未及时付费档案，或收费超过250美元的。

言论的诽谤性愈大，接触到该言论的人数愈多，则损害后果愈严重。如果被告人的事实主张成立，事实上就加大了控诉人的证明难度。

第一种解读使这个问题成为伪问题，第二种则不会。[17]五、制度运行的环境实体性规定是运行于一定的体制和程序环境之中的。评论和发抒性言辞可能关涉到事实，或由事实所引起，但不是对事实的描述。刑法第243条规定了诬告陷害罪，并规定：不是有意诬陷，而是错告，或者检举失实的，不适用前两款的规定。批评性的言论就是这样的言论。

由于这些原因，诽谤罪的现实运作妨碍了批评权利发挥其应有的宪法价值。宪法（第135条）、刑事诉讼法（第7条）等法律还规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。行政规章若对法律保留的事项作出了规定就侵犯了立法权限。

上列三个方面对于规章制定和有关机关对规章制定过程进行控制的关键点，某一规章规制的事项已经不受上列三个方面限制的就是越权的规章，因为对于规制事项的越权实质上是规章制定主体权力的不当延伸，这些从本质权限延伸出来的权限以及这一延伸权限的行为就是主体对权限的超越。这些行政法文件没有规定制裁条款的原因不得而知，但从立法科学化、责任化的角度看，将制裁条款写进来应当是合理的。上列机关是行政规章的制定主体，只有当上列机关制定了行政规章时，才有可能出现规章越权的情形。但是，非社会主义国家却没有接受作为满足生活基本需要的手段的所有权和通过控制生产工具而转让权力的那些财产权利的区分。

因此，我们可以说行政系统的自利性是导致行政规章越权的又一重要原因。例如，依据《人口和计划生育法》的规定，有关地方性计划生育的管理事项应当由地方性法规规定，而某一地方政府通过地方政府规章规定人口和计划生育事项的就是一种越权行为。

但从严格意义上讲，可能只有宪法和法律能够设定义务，因为《立法法》规定，下位法是为了执行上位法才制定的，既然下位法是为了执行上位法，那么，下位法就没有设定义务的资格，这从理论上是说得过去的。私权即使有单方面性也是在其他主体监督和保障之下的单方面性，而不像公权那样是绝对的单方面性。我们知道，抽象行政行为中的对象是不特定的，涉及的事和人都是不特定的。五是行政规章是否有程序上的违法行为。

然而，我国宪法和相关的法律没有适当处理属人与属地的关系，即仅仅划分了地域标准而没有对地域上人的管理方式作出具体规定，这样便造成此一地居民到彼地生活或工作究竟适用此地或彼地的管理规则就非常不明确，而这种不明确便导致了在对本行政区域内行政事务进行规制时，既从属地原则出发，又从属人原则出发。本来属于司法性的事项，行政规章作出了规定。实在的行政规章是由享有规章制定权的行政机关制定的。自1982年宪法赋予国务院制定行政法规和相关行政机关制定行政规章的权力以来，行政系统在立法权行使上一直就是非常强势的，行政系统的行政立法的数量有递增之势[14]。

{2}这个论点表明越权无效原则最为主要的适用范围是政府的造法行为，而不是日常的行政管理行为，即具体行政行为，因为只有通过类似于规章制定的这类立法行为，行政系统才能扩张自己的权力。深而论之，我国目前有关越权无效的法律依据只能用来阐明具体行政行为越权问题，而关于抽象行政行为还没有确立越权无效的原则。

其一，从行政权膨胀的角度分析。导向性的规章中即使有权利和义务也是抽象的，或者具有柔性的，不应当认为这样的行政规章中已经设定了权利和义务[3]。

(2)行政性法规，它调整对公共事务的行政管理以及行政机关与私人的关系。[2]行政违法在一些国家和地区叫行政犯。正是基于这样的现实，笔者认为有必要对行政规章越权问题作一系统探讨。司法权被认为是社会公正的最后一道防线，这个论点也非常适合于行政权的公正行使问题。此一范畴的越权所超越的主要是实体上的权限，而不是程序上的权限。私权与公权相反，其是归属于私人的权利，是社会个体的权利。

部门行政规章规定的事项主要是部门性的，而地方政府规章规定的事项主要是区域性的。也正因为如此，本文所探讨的规章越权主要不在这个范畴之中。

上列规定的立法宗旨在于从体制上理顺地方性法规和地方政府规章规定事项的关系。超越职能权限的情形主要发生在部门规章中，但是，从我国规章制定的实际情况来看，地方政府制定的规章同样存在超越职能权限的问题，因为我国地方政府制定规章的一般程序是由主管部门提出规章制定以及有关规章内容的立法案，再由人民政府常务会议通过。

参见《法律辞典》，法律出版社2004年版，第766页。在行政规章超越本土权限中最为主要的是第二种情形。

除了关于规章责任追究没有严格的制度外，对规章规制事项、规章制定中的民主参与、规章制定中的科学性等方面的规制都不很到位，这可以说是行政规章越权的直接原因。二、行政规章越权的表现形式《法规规章备案条例》第十条规定：国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章，就下列事项进行审查：(一)是否超越权限。总体而论，行政权的范围越来越广，行政权的强度亦越来越大，行政权对社会生活的影响亦越来越深刻。当然，政府法制部门在立法技术的把握上要作大量工作，例如，某省要制定一个有关公路管理的规章，就由交通部门提出这一规章的立法案，当交通部门提出这一立法案时是从自己的职能权限发出的，并不一定考虑其他部门的职权行使问题。

第二个范畴是区域事项。可以从行政自由裁量权的角度框定规章越权与一般行政越权的界限

但只要认真分析一下，这种复制是难以成立的。在现行《行政诉讼法》中，对人民法院是否应当受理人民政府审查规章、规定的行为的规定是不明确的，可以比照的近似条款有第11条第1款第5项申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的和第8项认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

[4]有学者建议建立独立的行政法院系统，行使行政案件的审判权。（二）行政管理体制与司法管辖体制错位的制约与修改《行政诉讼法》不可能改变司法体制一样，修改《行政诉讼法》也不可能全面改革和调整与对抽象行政行为进行司法审查相匹配的其他法律制度，比如行政管理体制的调整。

如果具体行政行为所依据的行政规章与上位法相抵触，或者不符合其他法律适用原则的，人民法院则完全有权拒绝适用这样的行政规章，判决撤销具体行政行为或者确认其违法。但是，各方面的情况表明，制约人民法院独立审判的体制问题，在短时间内难有彻底解决的可能，在这种背景下，很难对抽象行政行为的司法审查发挥明显作用寄予希望。相对于具体行政行为，抽象行政行为对于行政机关而言，有更大的利害关系，如果进入司法审查范围，其受到的干扰必然会更多、更大，这就要求人民法院具有更强的抗干扰能力。按照行政行为（制定行政规章、规定当然也是行政行为）效力的通说原理，这种无效的状态从行政行为作出之日开始，那么，履行了被司法否决了的行政规章、规定所规定义务的案外公民、法人或者其他组织，就都获得了恢复原状和获得国家赔偿的权利。

因此，完善对抽象行政行为的审查制度，重点应当放在对行政规定的审查上。从以上分析可以得出结论，《行政诉讼法》已经赋予了人民法院对具体行政行为适用法律、法规、规章进行审查的权力。

综合以上规定来看，对行政规章、规定的审查程序，有关法律已经作出了具体安排，当然，相对而言，对行政规章的监督与审查，要比对行政规定的审查监督更为完整。[3]《北大行政法学专家：行政规章应纳入行政诉讼的审查范围》，来源: http://roll. sohu. com/20120223/n335605188.shtml,2012年2月25日访问。

如前所述，国务院对各级人民政府以及所属工作机构的规章、规定都有权审查并撤销，上级人民政府对下级人民政府的规章、规定有权审查、撤销，本级人民政府对所属工作部门的规定有权审查、撤销。但不能忽视这样的情况，行政规章、规定相对于上位规范远不是要么符合、要么不符合的简单关系，在合法与违法之间有着极其复杂的中间地带，很多情况下是难以作出简单的认定的，这其实就是强调行政规章、规定必须广泛征求意见、取得各方共识的原因。